反向飞地助推区域协调合作实现升级

发稿时间：2024-09-04 05:32:20 来源: 浏览量：157次

湖南湘江新区（图源：湖南日报）

区域协调发展是推进中国式现代化的重大战略布局。“飞地经济”通过体制、机制、制度上的突破，打破行政区划的限制，实现了跨行政区域的资源整合，成为新的经济发展背景下，我国实现深化改革的一项重要举措。截至2022年，我国各类产业园区2万多个，其中飞地型经济园区超过1200个。

国家鼓励发展“飞地经济”的初衷，是期待在区域发展非均衡背景下，通过打破行政区划限制，实现跨空间的经济开发、园区共建，以达到资源互补、经济互利、产业协调发展的目标。但在具体落地中，基于制度、经济规律和宏观环境的共同作用，“飞地经济”的普遍模式是经济发达地区在经济欠发达地区设立飞地，经济发达地区作为“飞出地”提供产业、资本、技术和管理，经济欠发达地区作为“飞入地”提供劳动力、土地资源。

这样自带扶贫帮困底色的飞地建设，虽然能为“飞入地”带来产业落地，助力当地经济发展，但大多数情况下，发达地区产业转移的产业层次相对偏低、科技含量相对偏低，导致低端生产要素不断向欠发达地区聚集，高端生产要素持续被发达地区吸纳，结果依然是“发达地区愈发达，欠发达地区难发达”的马太效应困境，难以真正落地“飞地经济”协同发展目标。

近几年在一线城市涌现的“反向飞地”，作为“飞地经济”的一大创新模式突破，推动我国“飞地经济”进入2.0时代。目前，上海的“反向飞地”数量超过了30家。深圳在2023年一口气落地了10多个“反向飞地”。

“反向飞地”，即经济欠发达地区在发达城市建设的“飞地”，以破解传统飞地模式中，欠发达地区创新资源难孵化、高端人才难招引难留用等难题，实现欠发达地区在产业资源、创新资源、人才资源上与发达地区的有效对接，来推进区域协调合作升级。

“反向飞地”承担的功能包括不限于招商平台、招才窗口、孵化基地和交流阵地，目前主要有三种表现类型，分别是“人才飞地”、“科创飞地”、“教育飞地”。

“人才飞地”，通常是‌欠发达地区的企业在发达地区设立研发中心或分支机构，来便捷获取便捷获取经济发达地区高端人才和智力支持，‌促进本地产业升级和创新发展。如德州（北京）协同创新中心、常熟（北京）创新中心。

“科创飞地”，‌指经济欠发达地区在经济发达地区设立科创平台或孵化器，‌以获取技术、‌资金、‌信息等创新资源，实现“孵化在外地，‌转化在当地”的目标，‌促进科技成果的转化和产业化。如实现“创新创业在杭州，产业化在衢州”的衢州海创园。

“教育飞地”，通常指欠发达地区通过在经济发达地区设立教育机构或合作办学，‌提升本地教育水平和人才培养质量，‌来养适应现代产业发展需求的高素质人才。

相比于传统飞地合作中，欠发达地区大多是看人吃肉，自己喝汤的配角，“飞地”的选择更多是行政主导，上级政府安排，“反向飞地”趋势下的区域合作，“飞地”的选择转向市场主导，欠发达地区多了一份探索产业升级、引商招才的主动性，也有了一份和发达地区站在同一产业起跑线的主角姿态。

一方面，“反向飞地”能助力欠发达地区从产业追随者转向产业开拓者，积极布局新兴产业生态。“反向飞地”是孵化器，是招商中心，更是信息中心，能快速接触到经济发达地区的新兴产业业态以及研发进展，帮助欠发达地区抢占新兴产业生态位的前线阵地，配置创新资源，推动产业转型升级，助推本地企业走向更高市场。

另一方面，“反向飞地”能助力欠发达地区做强存量，提升增量，扩大招商渠道。顺应“人往高处走”的自然规律，“反向飞地”通过在异地沉淀创新资源，吸引高端人才，既能做强本地产业存量，避免优质资源流失，也在持续扩展创新增量。与此同时， “反向飞地”作为欠发达地区在发达地区的产业创新“根据地”，能帮助入驻企业深入大城市的产业圈层、政商圈层，有效丰富招商渠道。

典型的“反向飞地”如落地深圳南山科技园的“汕尾创新岛”，2021年正式启动运营，是汕尾在深圳落地的首个“反向飞地”，由汕尾市政府投资建设、专业第三方运营机构深圳市广信安科技股份有限公司运营。

“汕尾创新岛”有三大功能：一是帮助汕尾企业在大湾区设立研发中心；二是招揽大湾区的团队入驻创新岛进行研发、企业落地在汕尾；三是作为一个招商引资的平台。依托深圳高端人才多、创新设备先进以及离岸创新成果多等优势资源，汕尾探索、实践出“研发设计在深圳，产业落地在汕尾”的创新模式，有效解决了汕尾市本土企业整合创新资源能力弱、推进科技创新成本高等问题，推动深圳、汕尾两地招商引资、产业链互补、产业共建等深度合作发展。仅两年时间，汕尾创新岛引进了73家企业或团队，涉及新一代信息技术、智能制造、生物医药、数字化农业、新材料等高新领域，汕尾本土企业占大头，有58家，粤港澳创新团队15家，完成4项科技成果在汕尾落地转化；以及服务了4家“研发在深圳，生产在汕尾”的企业，取得40多项专利，科技成果转化为产品在汕尾投产的产值近10亿元。

“反向飞地”是“飞地经济”的模式升级版，发达地区的实践经验表明，无论是招商引资还是企业孵化、产业转化，反向飞地能起到事半功倍的效果。

值得注意的是，效果好，并不代表“反向飞地”是拿来就能好用的完美模式。迄今，开启“反向飞地”探索的欠发达城市并不算多。

一是产业基础有门槛。“反向飞地”的本质是“借船出海”，这就需要作为“飞出地”的经济欠发达地区，具备出海的底气。换言之，实践“反向飞地”的城市，已经在飞地经济1.0阶段沉淀下完备的产业基础，进而有了产业升级需求，来借发达地区布局创新驱动更高发展的产业蓝图。

二是制度摩擦成本高。和传统飞地热衷就近发展飞地相似的逻辑，“反向飞地”也不适宜太远。国内交通建设虽然弱化了时空差异，但异地发展存在的行政管理壁垒、沟通障碍，以及涉及利益分配的社保、税收等政策层面的制度阻力，都是“反向飞地”建设要破解的破题。如安徽大手笔在上海落地的“科创飞地”G60松江·安徽科创园，入驻企业归属上海企业，税金也交给了上海。

三是投资成本高。“反向飞地”的合作模式是推动“飞入地”和“飞出地”在产业与创新系统深度绑定，需要久久为功，自然需要持续坚定的投资和长久专业的运营。经济发达地区本就竞争激烈，要在大企业云集的环境中打出差异化优势、打响品牌，争取到人才资源、产业资源、创新资源，极其考验前方运营能力、后方粮草供应。对于“飞出地”来说，不仅要找准合适的城市落地“飞地”，布局互补的产业链、创新链生态，还要找到适配的合作运营平台，一起战斗，更要拥抱长期主义，这对“飞出地”在财力、耐力以及选择能力上都是极大的考验。

目前国内“反向飞地”建设尚处在初期阶段。由于实力的限制，“反向飞地”存在入驻企业少、孵化项目体量小、可投入生产运行的项目少的问题。

如何高质量实现“反向飞地”引商招才？近年来，湖南省聚焦区域协调发展战略，深化“飞地经济”研究探索。就“共建共享园区、飞地园区发展研究”这一重要课题，今年3月至8月，湖南省政协组织调研专班，由党组副书记黄兰香带队，先后赴江华、蓝山、嘉禾、汩罗、湘阴、溆浦等县市产业园区实地调研座谈，赴广东深汕特别合作区、江西赣州、湖北襄阳、宜昌、鄂州以及陕西西咸新区等地进行对比调研，并专程来到远景智库听取建议。

课题组在湖北宜昌园区调研（图源：湖南省政协）

省政协常委、远景智库院长、首席专家北冰教授就国内飞地经济发展趋势，建议湖南抓住时代趋势，因地制宜探索“反向飞地”模式建设，并根据沿海城市“反向飞地”运营成果，总结出湖南高质量发展“反向飞地”招商引才的“三明确”和“三注重”：

一、明确产业的定位和目标，顺应产业布局的客观规律，有的放矢选择合适的发达地区落地“飞地”。

二、明确企业的发展需求，找准合适的合作运营平台，精准招引合适的人才，助推企业高效创新升级。

三、明确“反向飞地”的建设目标，在合作大局上出发，在利益分配上抓大放小。

课题组在陕西西咸新区调研（图源：湖南省政协）

三注重分别是：

一、注重双赢。“反向飞地”是推动两地产业协同、互利共赢的平台，要实现两地双向奔赴的协同共赢，前提是知己知彼，“飞出地”要在众多选择中，找到产业资源、沟通环境、价值观等方面最适合自己的“飞入地”。一味“慕强”只瞄准“北上广深”，削足适履的结果是容易陷入被动。

二、注重深耕。“飞地”本质是两地在产业与创新系统深度绑定。任何产业链、创新链的积累，人才资源的沉淀，营商环境的构建都需要拥抱时间，在长期可持续的投资和长久专业的运营中收获果实。

三、注重品牌建设。“飞地”承担着欠发达地区在发达地区招商引才、项目孵化和信息交流的功能定位，是产业合作方、高端人才对“飞出地”建立第一印象的平台，飞地的品牌形象建设至关重要。不仅要彰显飞出地在投入上的决心、耐心和信心，飞地的营商环境打造会直接影响合作方投资的选择。

课题组就湖南飞地经济进行讨论交流（图源：湖南省政协）

适逢长沙正积极建设“全球研发中心城市”的时代机遇，北冰教授表示，13个兄弟市州可探索在长沙设立“反向飞地”，形成“研发设计在长沙、转化落地在本地”的创新生态。

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